大河报·豫视频记者 樊雪婧

春光里充满希望。

(相关资料图)

不久前发布的2023年中央一号文件中，有一个新提法令人关注——“支持国家级高新区、经开区、农高区托管联办县域产业园区”。

专家分析，这意味着，县域产业园区有望拥有进入“国家队”的“绿色通道”，落户项目能够享受到国家级园区的同等待遇，实现资源、信息、政策、经验共享，园区经营、管理体制或将迎来新变化。

01 支持国家级高新区、经开区、农高区

托管联办县域产业园区

中央一号文件，顾名思义就是指中央每年发布的第一份文件。数字“一号”，足以说明其分量。

今年，在这份极具分量的文件中，将县域发展提到了一个新高度。

值得一提的是，文件中首次提到“支持国家级高新区、经开区、农高区托管联办县域产业园区”，这一提法出现在“推动乡村产业高质量发展”部分，具体位于“培育壮大县域富民产业”项之下。

△2023年中央一号文件一图速览

在2022年的中央一号文件中，大力发展县域富民产业中，则提到“支持大中城市疏解产业向县域延伸，引导产业有序梯度转移”。

也就是说，在产业布局上，支持大中城市疏解产业向县域延伸的同时，如今又提出支持国家级高新区、经开区、农高区托管联办县域产业园区。

河南省社会科学院数字经济与工业经济研究所副所长赵西三认为，这意味着，中央释放了新的信号，鼓励更高级、更有管理能力的国家级园区来托管联办，为县域产业园区链接全球全国高端要素，比如人才、技术、资金等，以此带动县域产业整体升级，而不仅仅是将县域作为城市产业的“疏解地”。

02

新提法出现在中央一号文件，有何深意？

中央一号文件中，为何提出“支持国家级高新区、经开区、农高区托管联办县域产业园区”？

王牌智库首席专家上官同君认为，站在经济高质量发展的新机遇风口，作为“底盘经济”的县域经济，本土资源短板的缺口也在不断扩大，其中产业短板明显。

他提到，“县域产业园区普遍存在产业不集聚、企业效益差，土地闲置浪费等共性问题，尤其是农业产业园区，国家级园区托管联办能有效提升园区功能、产业集聚，做大做强县域园区载体。”

△新郑产业园区

图源：澎湃新闻

每年中央一号文件中的新提法，都契合了经济发展、产业转型的一些现实需求。

赵西三告诉大河报·豫视频首席观澜记者，目前，县域产业处在价值链低端、产业链前端，不管是向下游延伸，还是向高端升级，产业发展转型都需要对接高端的生产要素，这不仅体现在政策优势上，还有一系列的助力，比如产业、技术、人才、科研平台等要素。

国家级园区托管联办，最直观的作用就是，将县域产业园区放在更高的“国家队”平台上，为现有县域产业园区注入高端生产要素，激活本土要素活力。

赵西三还关注到一个现象，省内很多县域企业在郑州设立研发中心。“很普遍，县域无法留住高端人才，企业技术升级转型又急缺人才，折中的办法就是在郑州设立研发中心，通过郑州的资源留住人才。”

赵西三认为，相比这样一种自发现象，国家级园区托管联办的形式，可以说是“双向奔赴”。

县域产业链延伸升级所要面临的这部分问题，刚好可以解决，与此同时，比如郑州市高新区也面临着土地资源紧张、空间受限的问题，通过这一形式，引导落地到托管园区，从而实现双赢。

03全国多地探索“托管联办”

有地方已“尝到甜头”

大河报·豫视频首席观澜记者梳理发现，针对国家级园区对县域园区“托管联办”，国内已经有不少地方开始了探索。

有的地方刚刚起步，正在“摸着石头过河”，比如，甘肃省张掖市在2021年曾提出“探索推行托管联办县级园区模式”，积极发展“飞地经济”。

有的地方走得更快，也抢先尝到了这一模式的“甜头”，这其中就包括武汉和长沙。

△武汉光谷

图源：湖北网络广播电视台

2022年2月，武汉市人民政府发布了《关于印发促进武汉东湖新技术开发区高质量发展行动方案的通知》，其中，最引人注意的是“积极推动光谷扩大区域范围和面积”。

而此前，光谷已历经6次“托管”，对周边村镇以“托管”方式突破行政区划，创造性解决发展空间问题，2021年GDP总额达2401亿元，当地政府预计到2025年GDP翻倍。

如果说，武汉光谷的“托管”更多是为了解决国家级园区发展空间的问题，那么长沙县星沙产业基地的“托管”，更像是县级产业园区“抱上大腿”的逆袭。

如今的长沙县星沙产业基地已经告别“县域身份”，成建制划转长沙市经开区，正式列入“国家队”。

△长沙星沙产业基地项目案例

图源：中商产业研究院

十年前，星沙产业基地所在地长沙县长龙村，只是一个基础设施不完善、招商引资情况窘迫的农村村落。彼时，位于星沙主城的长沙市经开区却面临项目排队、落地困难，产业集群发展受阻的局面。

2009年，长沙县创造出“园区托管”管理体制，将星沙产业基地交由长沙经开区托管，依托长沙经开区国家级园区体制、政策、产业、平台和管理等优势，历经10年，后发先至，成为崛起于东部的产城融合新典范，主要经济指标增速位居长沙市省级园区前列。

不过整体来看，目前其中大部分探索仍集中在“托管”模式，关于“联办”模式还很少见诸报道。

04县域园区能否享受“国家队”待遇

需要制度保障

相较于武汉、长沙等尝到托管联办“甜头”的地市，全国其他地区大都尚未开启相关探索，但此次写入中央一号文件，意味着下一步或将作为改革方向加大推广力度。

公开资料显示，河南目前拥有9个国家级高新区、9个国家级经开区和1个国家级农高区。公开报道中，河南尚未就“支持国家级高新区、经开区、农高区托管联办县域产业园区”发布相关政策。

△郑州高新技术产业开发区

未来如何实施，其他地市的“托管经验”或许可以提供些参考。

报道显示，武汉东湖新技术开发区管委会统一管理被托管区域内除人大、政协职能以外的所有经济社会管理事务，承担被托管区域内规划、建设、拆迁、安置所有投资开发费用。

而在星沙产业基地托管后，不仅能有效接受长沙经开区国家级园区的品牌辐射，还通过资源、信息、政策、经验共享，使落户项目能够享受到落户国家级经开区的同等待遇。

赵西三提到，被国家级园区托管联办后，县域企业能否享有国家级园区的同等待遇十分重要，应当在政策层面给予制度保障。

△周口国家农高区郸城县高标准农田项目区

图源：周口日报

“在以往调研中，县域产业园区往往在产业定位、企业落地、项目把关等方面容易出现误判，既浪费本地资源，也耽误落地企业的发展。”赵西三认为，为避免这种“双输”局面，建议直接导入先进的园区管理模式，利用先进理念来规划和定位园区，让地方产业沿着正确、可持续方向去发展。

产业研究专家李俊鹏认为，托管联办县域产业园区的最终目的是带动县域经济发展，实现乡村振兴，这也是国家提出这一政策的初衷。“各地政府应当因地制宜，找准各地发展路径，朝着这一目标迈进，避免在落地推进过程中，仅仅是占用县域的低劳动力成本和土地资源。”

因此，他更关注双方合作权限划分问题，比如管理权限，尤其是事权、财权和利益分配机制，通过详细的规划分解，达成合作协议，从而构建起制度保障和契约保障。

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来源：大河报·豫视频 编辑：于鑫