车水马龙的街角、人流涌动的商圈，繁华的城市面纱下，隐藏着无数人与人的纠葛。城管与流动商贩的“猫鼠游戏”正是其中之一。

流动商贩需要一方天地，城市需要一片洁净，作为守护者的城管人该如何行动?

2021年12月，东莞在广东省内率先提出“小微执法”工作模式，对城市管理领域违法情节轻微，但影响环境卫生和市容秩序的常见十大违法行为，实施包容免罚、快速查处的“1+1”执法工作模式。

时隔半年，东莞多个镇街陆续开出“小微执法”罚单，经一线实践，该模式在缓和城管与流动商贩争执方面展现出潜力。“小微执法”案件虽然多了，但市民投诉少了、违法行为能管住了，市容环境也在慢慢变好。

30分钟的执法效率

在乱扔乱堆、乱投乱放、乱拉乱挂、乱贴乱写乱画、乱设摊点等常见的十大违法行为中，占道经营和无照商贩乱摆卖是城市管理的“顽疾”，也是冲突最容易发生的地方。

在东莞南城城管片长李惠顺目前处理的9起“小微执法”案件中，6件都与占道经营和乱摆卖相关。“‘小微执法’对路边占道经营的管理最有效。”在东莞城管系统工作8年多的“90后”大朗城管分局市容执法组相关负责人叶冠廷认为。

据叶冠廷回忆，从2014年加入城管工作以来，他基本没有对占道经营和无照商贩乱摆卖进行过立案处理。日常工作主要以口头劝说为主，偶尔以扣押小喇叭等方式提醒。但口头宣传没效果，还容易反复;扣押小物件容易发生矛盾，长久下来就形成了“看到城管人就跑”的典型场景。

“不是不作为，是没法做!有了‘小微执法’才算是真正做起来了。”叶冠廷解释说。虽然温柔说教的方式成效不显著，但执法流程繁琐、难度又大，就算自己想执法解决也无法进行。

据了解，以往城管部门的处罚程序较为繁琐，执法人员需要在现场拍照取证、登记信息、填写执法文书、扣押物品等，可能还要叫当事人到城管局询问、制作笔录，当事人还要跑银行缴纳罚款等。一套流程下来都要花费好几天。

“扣了就扣了，我们不会去拿的，一般都是剪刀、二维码之类的。”一名在鸿福路摆摊的摊主告诉记者，2018年刚开始摆摊的时候，他一年的时间就换了三把称、两张桌子。

处罚期间，如果流动商贩拒绝现身，城管也难以查处。扣留物品、缴费、笔录等复杂的流程横亘在城管与流动商贩间，烦琐的文书填写工作不仅让城管人难以执法，也让流动商贩有了抵触情绪。

从2天到30分钟、甚至10分钟，从10多页文书处理到仅需填写1页纸，东莞“小微执法”工作模式的推出，实现了执法文书、缴费方式的优化，为城管与流动商贩良性互动添加了润滑剂。

据东莞市城管局法规科相关负责人华玉锋介绍，通过提炼总结简易处罚程序的核心文书要素，将处罚笔录与处罚决定书的内容进行了合并同类项，一线执法人员现场仅需填写《当场处罚决定书》1份文书即可。同时，结合“小微执法”事项的不同案由，整理出“完形填空”式的文书模板，大幅度减少了文书填写量，缩短当事人违法处理等待时间，提升执法效率。

“现在只需要填写当事人身份资料、联系电话、违法时间和地点4组信息，在对应处罚依据和裁量标准格式文书中勾选，就可以开出罚单，当事人直接扫码付款，很方便，也不会再扣留东西，减少了争执。”叶冠廷感慨，“小微执法”带来了实实在在的变化。

“后续我们还会继续优化缴费，希望像交警一样，一台POS机即可开出罚单，完成缴费。”华玉锋说。

“包容免罚”的执法温度

“根据《东莞市生活垃圾分类管理规定》，未按照分类规定投放生活垃圾可予以罚款。这次你们情节较轻，因此只进行整改教育，希望你们引以为戒，严格整改。”6月30日，石龙镇10家集贸市场和餐饮机构因未按规定分类投放生活垃圾，被石龙城管分局要求现场立即改正，签订《包容免罚承诺书》。

《包容免罚承诺书》适用于首次发现存在“小微执法”违法的事项，以制止、教育、劝诫、整改为主，促使当事人主动认识错误并接受改正。

“处罚仅是手段不是目的，通过包容免罚给执法‘加温度’，是‘小微执法’对执法方式的优化，也是‘柔性’执法的一大表现。”华玉锋解释说。

执法并不代表冷漠，有人情味的执法才是城市管理的长久之计。

《包容免罚承诺书》作为一份“有份量”的宣传单，是温馨提示和柔性执法的生动融合。随着去年东莞门前三包工作的推进和今年城管片长制的全覆盖，小微执法与前两者共同搭建起东莞多元共治、柔性管理的基本架构。

门前三包，简而言之就是“包卫生、包秩序、包绿化”，而这正是“小微执法”重点规范的行为。通过发挥玉兰女子城市执法服务队、城管片长和村(居)干部扎根一线、熟悉基层的优势，对沿街工商户逐户上门宣传，推动区域内商户自我约束、自律管理，营造全民参与城市治理的氛围。

在风岗镇，永盛大街门前三包示范街上，留心的市民会发现，每家店铺门前都贴有门前三包责任牌等醒目的标识。城管片长联合村(社区)实行每日双巡查，对店铺开展“红蓝黄旗”分级评比。红色为优秀，蓝色为达标，黄色为不达标。

对连续3月获评红旗的，在办理申请临时占道、户外展销活动等审批事项时给予“绿色通道”;当月被评黄旗的将进行警示曝光，同时取消其下月临时占道申请资格。一年内累计3次或以上被评黄旗的，按“三教而罚”原则实施“小微执法”。

由此可见，“小微执法”与门前三包正像一条生产线的前后两端，门前三包呼吁全民自觉参与环境提升，“小微执法”则对屡教不改的违法行为进行处罚，为推进门前三包责任落实，促成文明习惯养成提供法治保障。

“一个是‘柔性’的提醒预防，一个是事后‘刚性’执法约束，两方面的结合体现了我们城管人的铁血柔情，现在感觉投诉变少了，效果不错。”十多宗“小微执法”案件进行下来，叶冠廷感受到明显的执法效果。

数据显示，截至今年7月，东莞签订门前三包责任书155594份，截至今年6月底，东莞城管系统查处小微违法行为2683宗，其中现场责令改正、签订承诺书免罚的有1013宗，城市市容环境卫生违法行为得到了有效的制止和约束。

公正执法的城管队伍

“小微执法”的推出，为执法效率提升和管理温度“加温”奠定基础，但持续性“刚柔并济”执法的关键在于公正执法。

“以前会有穿保安服的人下来扣拿东西，现在文明执法，情况好多了，他们只要过来说一下，我们就走了。”一名傍晚在南城商圈附近卖花的摊主回忆说。

如何提高城市管理者的法律素养，防止过度执法和暴力执法，是“小微执法”守稳城市文明底线的要义。

如今，在“小微执法”取证过程中，执法者需全程配备执法记录仪，保证执法全过程留痕、可溯。除此之外，今年东莞编制修订《东莞市城市管理综合行政执法工作指引》和《城管系统执法疑难问题百问百答》(下称《百问百答》)等系列规范化汇编，提升全市城管队伍专业化、执法行为标准化、执法流程信息化水平，构建完备的执法制度体系。

据城管部门相关负责人介绍，《百问百答》全面归纳总结基层一线执法队员在工作中常见的疑难问题，采取“一问一答”的形式阐述东莞城管职责边界、监管重点、处罚依据等，并以“以案说法”的形式将法律条文和城市管理工作中的鲜活案例相结合，具有较强的针对性、系统性、务实性和可操作性。

除了为一线执法队员提供日常自主学习、自我研究、自我提升的“百科全书”，东莞还在全省城管系统首创“执法大轮训”专项活动。2021年，东莞全市近千名城管队员接受为期3天的高强度军事化专业轮训，以行政法系列、城管领域法律法规、执法法律风险分析、执法队列操练等丰富的课程内容，促进东莞城管执法队伍“着好装、敬好礼、站好姿、说好话、办好事”的“五好”大转变。

据介绍，东莞今年将继续开展大轮训工作，并同步开展“执法大比武”检验全市城管执法队伍的执法规范化水平，为“小微执法”顺利推进培养公正执法的东莞队伍。

小节之处显大德，细节之中见文明。暨南大学法学院副教授邱新表示，“小微执法”从社会“小”事作为切入点，其所取得的成效可促进社会文明之“大”进步。“小微执法”不仅仅是城市综合管理机制的创新，也是社会治理的一项重要举措，更是迈向全民守法的内生动力，对建设文明、美好的社会氛围具有推动作用。

■访谈

暨南大学法学院副教授邱新：

刚柔并济方能彰显

城市管理智慧

2021年12月，东莞市城管局在遵守《行政处罚法》关于简易程序处罚的基础上，在全省范围内首创“小微执法”工作模式，对城市管理领域违法情节虽然轻微，但影响环境卫生和市容秩序的常见十大违法行为，实施包容免罚、快速查处的“1+1”执法工作模式，实现了执法方式、执法文书、缴款方式、调查取证的“四优化”。

目前，东莞多个镇街陆续开出“小微执法”罚单。当前，东莞站在“双万”新起点上，千万人口如何与城市深度融合、共生共荣，对“东莞之治”提出了新的更高要求。“小微执法”在城市管理中将发挥什么作用，如何平衡刚性执法与柔性服务的关系?就此，南方日报记者对暨南大学法学院副教授邱新进行了采访。

南方日报：“小微执法”在城市管理中扮演怎样的角色，其推出的意义何在?

邱新：城市环境卫生和市容秩序是城市管理至关重要的一环，而“小微执法”是维护城市环境卫生和市容秩序的重要“切口”。“小微执法”所针对的对象是城市管理领域违法情节虽然轻微，但影响环境卫生和市容秩序的常见违法行为，这些违法行为大部分是身边常见的不文明行为，具有一定的日常普遍性。

一方面，“小微执法”快速查处的“1+1”执法工作模式，大幅提高城管部门执法工作效率，通过执法手段切实提升城市容貌和市容秩序。另一方面，“小微执法”的目的是通过执法，使平时一些不文明的习惯和行为得到必要的惩治，促进市民文明习惯养成，涵养市民法治意识和道德素质，不断提升市民群众获得感和满意度，形成市民自觉守法的良好社会氛围，推动文明城市的建设。

南方日报：作为省内首个提出“小微执法”的地级市，东莞推出这一举措说明了什么?

邱新：东莞市根据城市管理的实际需要，积极探索创新城市管理综合执法机制，在全省范围内首创“小微执法”工作模式，以点带面推动执法规范化建设，无论是社会成效还是执法创新均获得了较好的评价，实现了执法效果和社会效果的有机统一，并形成了“东莞样板”，可向全省推广。

南方日报：后续“小微执法”推行的过程中应该注意哪些问题?

邱新：一方面，“小微执法”本质仍然是行政处罚，城市管理综合执法部门在推行“小微执法”的过程中，仍需要正确适用法律法规，严格遵守《行政处罚法》的相关规定，规范行政执法行为，依法行政。另一方面，“小微执法”的推行更要注重社会效果，行政处罚并非执法的最终目的，在此过程中，城市管理综合执法部门需注重对市民的法律法规宣传教育，做到处罚和教育相结合，更好地引导市民形成自觉意识，有效遏制违法行为，通过小微执法，守牢守稳城市文明底线。

南方日报：对于城市管理中长期存在的难题如占道经营、乱扔垃圾等，管理者应如何做，如何通过法律为其赋能?

邱新：现行的城市管理法律法规体系中，对于占道经营、乱扔垃圾等违法行为已有明确的规定。城市管理综合执法部门的难处在于“执法”和“守法”。“小微执法”改进了执法模式、简化了执法文书、创新了缴款方式、完善了调查取证，这种工作模式使得执法效率得到了有效的提升，提高了执法的便捷性，且高效便民。同时，“小微执法”重在教育，实行包容免罚承诺制，在发现违法行为的同时，对市民进行普法宣传教育，帮助违法当事人实现由违法者到守法者再到普法者的转变。

南方日报：如何实现城市管理工作者柔性服务和刚性执法的融合?

邱新：文明社会的自觉共建需要执法作保障，但执法也要根据实际情况，灵活应变。在执法活动中，要从单一的刚性执法向刚性执法与柔性服务相融合转变，使得刚性执法有力度，柔性执法有温度，刚柔并济方能彰显城市管理之智慧。在城市管理工作中，应坚守刚性执法之底线，并通过行政辅导、行政建议、行政提示、行政告诫等柔性服务之手段，正向激励，引导公众主动、自觉守法。(南方日报记者李玲玉)